Meerjaren Vervangingsprogramma Metro
Laatste update: 6 februari 2014
Samenvattende hoofdconclusie
Het lijkt er op dat de overschrijding op de Oostlijn kan worden opgevangen binnen het MVP metro. Het convenant met de Stadsregio Amsterdam biedt voldoende financiële ruimte om de geraamde uitgaven voor het totale vervangingsonderhoud te dekken. Toch is de kans op financiële problemen reëel. De ramingen zijn nog in ontwikkeling en de afspraken in het convenant vaag. Bovendien zijn er aanvullende risico’s waardoor de kans op een financieel tekort bij het metro-vervangingsonderhoud groter wordt.
Waarom heeft de rekenkamer het onderzoek naar het MVP Metro uitgevoerd?
De rekenkamer heeft in 2013 een verkennend onderzoek gedaan naar de renovatie van de Oostlijn. Hieruit concludeerden we dat het nuttig was om in juni 2014 een uitgebreid onderzoek te doen naar het verloop van dit project. Tegelijkertijd besloten we een nader onderzoek te doen naar het effect van de overschrijding bij de renovatie van de Oostlijn op het MVP Metro. Dit besluit werd ingegeven door het steeds grotere financiële belang van de renovatie van de Oostlijn in het MVP Metro. Bij aanvang van de renovatie was 23% van de totaal benodigde budget voor vervangingsinvesteringen voor de Oostlijn bestemd. Met ingang van 2013 is dat opgelopen tot 37% (€ 330 miljoen). Ook heeft de voltallige gemeenteraad bij motie aangegeven belang te hechten aan dit onderwerp.
De rekenkamer heeft in 2013 een verkennend onderzoek gedaan naar de renovatie van de Oostlijn. Hieruit concludeerden we dat het nuttig was om in juni 2014 een uitgebreid onderzoek te doen naar het verloop van dit project. Tegelijkertijd besloten we een nader onderzoek te doen naar het effect van de overschrijding bij de renovatie van de Oostlijn op het MVP Metro. Dit besluit werd ingegeven door het steeds grotere financiële belang van de renovatie van de Oostlijn in het MVP Metro. Bij aanvang van de renovatie was 23% van de totaal benodigde budget voor vervangingsinvesteringen voor de Oostlijn bestemd. Met ingang van 2013 is dat opgelopen tot 37% (€ 330 miljoen). Ook heeft de voltallige gemeenteraad bij motie aangegeven belang te hechten aan dit onderwerp.
Wat is het MVP Metro?
Om de Amsterdamse metro in stand te houden moeten periodiek onderdelen vervangen worden en gemoderniseerd. Voor de metrolijnen die al voor 1998 in gebruik zijn genomen (de Oostlijn, de Amstelveenlijn tot Poortwachter en de Ringlijn) hebben de gemeente Amsterdam, de Stadsregio Amsterdam en het Rijk afspraken gemaakt voor het vervangingsonderhoud in de jaren 2003 tot en met 2027. De gemeente Amsterdam en de Stadsregio Amsterdam hebben hiervoor in 2005 een convenant afgesloten. In dit convenant zijn afspraken gemaakt over de uitvoering van het MVP Metro door de gemeente Amsterdam en de financiering door de Stadsregio Amsterdam. Binnen de gemeente Amsterdam was tot de zomer van 2012 de Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer verantwoordelijk, daarna werd dit overgenomen door de Dienst Metro.
Om de Amsterdamse metro in stand te houden moeten periodiek onderdelen vervangen worden en gemoderniseerd. Voor de metrolijnen die al voor 1998 in gebruik zijn genomen (de Oostlijn, de Amstelveenlijn tot Poortwachter en de Ringlijn) hebben de gemeente Amsterdam, de Stadsregio Amsterdam en het Rijk afspraken gemaakt voor het vervangingsonderhoud in de jaren 2003 tot en met 2027. De gemeente Amsterdam en de Stadsregio Amsterdam hebben hiervoor in 2005 een convenant afgesloten. In dit convenant zijn afspraken gemaakt over de uitvoering van het MVP Metro door de gemeente Amsterdam en de financiering door de Stadsregio Amsterdam. Binnen de gemeente Amsterdam was tot de zomer van 2012 de Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer verantwoordelijk, daarna werd dit overgenomen door de Dienst Metro.
Waarom zijn de ramingen nog in ontwikkeling?
De gemeente Amsterdam is sinds de start van het MVP Metro in 2005 gaandeweg het zicht op het programma kwijtgeraakt. Toen de Dienst Metro het beheer per 1 juli 2012 overnam van de Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer was het niet exact duidelijk wat de stand van zaken ten aanzien van de investeringsuitgaven was.
Rekenkamerbrief: p.3
Onderzoeksrapport: p.14
De gemeente maakt op dit moment een inhaalslag in het beheer van het MVP Metro. Onderdeel van deze inhaalslag is een gedetailleerde opname van het areaal, de metro-infrastructuur. Uit deze areaalmeting kunnen nog nieuwe mee- en tegenvallers voortkomen. Mede omdat de beoordeling door deskundigen van de RET een globaal karakter heeft gehad (en vervolggesprekken nog moeten plaatsvinden) is dit niet ondenkbaar. Daarnaast is de huidige risicoreservering van € 19 miljoen een stelpost en nog niet onderbouwd met een inhoudelijke analyse van de risico’s bij het MVP Metro.
De gemeente Amsterdam is sinds de start van het MVP Metro in 2005 gaandeweg het zicht op het programma kwijtgeraakt. Toen de Dienst Metro het beheer per 1 juli 2012 overnam van de Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer was het niet exact duidelijk wat de stand van zaken ten aanzien van de investeringsuitgaven was.
Rekenkamerbrief: p.3
Onderzoeksrapport: p.14
De gemeente maakt op dit moment een inhaalslag in het beheer van het MVP Metro. Onderdeel van deze inhaalslag is een gedetailleerde opname van het areaal, de metro-infrastructuur. Uit deze areaalmeting kunnen nog nieuwe mee- en tegenvallers voortkomen. Mede omdat de beoordeling door deskundigen van de RET een globaal karakter heeft gehad (en vervolggesprekken nog moeten plaatsvinden) is dit niet ondenkbaar. Daarnaast is de huidige risicoreservering van € 19 miljoen een stelpost en nog niet onderbouwd met een inhoudelijke analyse van de risico’s bij het MVP Metro.
Waarom zijn de afspraken in het convenant vaag?
De gemeente Amsterdam en de Stadsregio Amsterdam (‘SRA’) hebben in 2005 een convenant afgesloten waarin afspraken zijn gemaakt over de financiering van het MVP Metro. Deze afspraken hebben niet alleen betrekking op de benodigde investeringsuitgaven van € 883 miljoen (prijspeil 2012) die gedurende de periode 2003 – 2027 gemaakt moeten worden, maar ook op de rentelasten van voorfinanciering. Naar de mening van de rekenkamer wijst het convenant uit dat de gemeente Amsterdam aanspraak kan maken op een maximale bijdrage van € 70 miljoen voor de rentelasten van voorfinanciering. Het totaal beschikbare geld voor het MVP Metro komt daarmee uit op € 953 miljoen. De SRA stelt zich op het standpunt dat voor de rentelasten van voorfinanciering maximaal € 31 miljoen beschikbaar is (en daarmee in totaal voor het MVP Metro € 914 miljoen). Het standpunt van de SRA houdt in dat het financieringsvoordeel uit het verleden (als gevolg van vertragingen bij investeringen waardoor minder dan verwacht hoefde te worden voorgefinancierd) niet door de gemeente Amsterdam kan worden aangesproken om eventuele tegenvallers in de toekomst te dekken. De rekenkamer is van mening dat dit standpunt van de SRA moeilijk te verenigen is met de strekking van het convenant en de context waarbinnen dit convenant tot stand is gekomen.
De gemeente Amsterdam en de Stadsregio Amsterdam (‘SRA’) hebben in 2005 een convenant afgesloten waarin afspraken zijn gemaakt over de financiering van het MVP Metro. Deze afspraken hebben niet alleen betrekking op de benodigde investeringsuitgaven van € 883 miljoen (prijspeil 2012) die gedurende de periode 2003 – 2027 gemaakt moeten worden, maar ook op de rentelasten van voorfinanciering. Naar de mening van de rekenkamer wijst het convenant uit dat de gemeente Amsterdam aanspraak kan maken op een maximale bijdrage van € 70 miljoen voor de rentelasten van voorfinanciering. Het totaal beschikbare geld voor het MVP Metro komt daarmee uit op € 953 miljoen. De SRA stelt zich op het standpunt dat voor de rentelasten van voorfinanciering maximaal € 31 miljoen beschikbaar is (en daarmee in totaal voor het MVP Metro € 914 miljoen). Het standpunt van de SRA houdt in dat het financieringsvoordeel uit het verleden (als gevolg van vertragingen bij investeringen waardoor minder dan verwacht hoefde te worden voorgefinancierd) niet door de gemeente Amsterdam kan worden aangesproken om eventuele tegenvallers in de toekomst te dekken. De rekenkamer is van mening dat dit standpunt van de SRA moeilijk te verenigen is met de strekking van het convenant en de context waarbinnen dit convenant tot stand is gekomen.
Is er voldoende financiële ruimte in het MVP Metro om de overschrijding op de Oostlijn te dekken?
De financiële ruimte in het MVP Metro hangt af van de interpretatie van het convenant met de Stadsregio Amsterdam. De rekenkamer is van mening dat de gemeente Amsterdam maximaal aanspraak kan maken op € 953 miljoen (prijspeil 2012). Er is dus op basis van het convenant en gegeven de huidige inzichten, waarbij in totaal € 943 miljoen nodig is om alle kosten van het MVP Metro te dekken (investerings- en financieringskosten), voldoende financiële ruimte om de overschrijding binnen het MVP Metro op te vangen. De Stadsregio Amsterdam is het niet eens met deze interpretatie en stelt dat er ten hoogste € 914 miljoen beschikbaar is. Bij deze interpretatie is er sprake van een tekort van ongeveer € 30 miljoen. Het college geeft in zijn bestuurlijke reactie op dit rapport aan uit te gaan van een tekort van € 30 miljoen, maar verwacht dit in te lopen door gunstige renteontwikkelingen in de toekomst.
De financiële ruimte in het MVP Metro hangt af van de interpretatie van het convenant met de Stadsregio Amsterdam. De rekenkamer is van mening dat de gemeente Amsterdam maximaal aanspraak kan maken op € 953 miljoen (prijspeil 2012). Er is dus op basis van het convenant en gegeven de huidige inzichten, waarbij in totaal € 943 miljoen nodig is om alle kosten van het MVP Metro te dekken (investerings- en financieringskosten), voldoende financiële ruimte om de overschrijding binnen het MVP Metro op te vangen. De Stadsregio Amsterdam is het niet eens met deze interpretatie en stelt dat er ten hoogste € 914 miljoen beschikbaar is. Bij deze interpretatie is er sprake van een tekort van ongeveer € 30 miljoen. Het college geeft in zijn bestuurlijke reactie op dit rapport aan uit te gaan van een tekort van € 30 miljoen, maar verwacht dit in te lopen door gunstige renteontwikkelingen in de toekomst.
Hoe kan het dat het college in januari 2013 ruimte vond in het MVP Metro en nu constateert dat er een tekort is?
Tot de zomer van 2013 zijn de financieringsafspraken met de Stadsregio Amsterdam niet goed in beeld bij de gemeente. Pas in de zomer van 2013 wordt de gemeente door de Stadsregio Amsterdam herinnerd aan deze afspraken. De stadsregio stelt daarbij – in afwijking van onze interpretatie van het convenant – dat de bovengrens van het budget € 914 miljoen (prijspeil 2012) is. Daaruit trekt de gemeente de conclusie dat er mogelijk sprake is van een tekort in het MVP Metro van € 30 miljoen.
Rekenkamerbrief: p.3
Onderzoeksrapport: p.12 (paragraaf 2.5.)
Tot de zomer van 2013 zijn de financieringsafspraken met de Stadsregio Amsterdam niet goed in beeld bij de gemeente. Pas in de zomer van 2013 wordt de gemeente door de Stadsregio Amsterdam herinnerd aan deze afspraken. De stadsregio stelt daarbij – in afwijking van onze interpretatie van het convenant – dat de bovengrens van het budget € 914 miljoen (prijspeil 2012) is. Daaruit trekt de gemeente de conclusie dat er mogelijk sprake is van een tekort in het MVP Metro van € 30 miljoen.
Rekenkamerbrief: p.3
Onderzoeksrapport: p.12 (paragraaf 2.5.)
Welke risico’s ziet de rekenkamer verder?
De Stadsregio Amsterdam heeft door het Rijk bezuinigingen opgelegd gekregen. De rekenkamer heeft de financiële positie van de Stadsregio Amsterdam niet onderzocht en kan deze dus ook niet beoordelen. Het is echter denkbaar dat de rijksbezuinigingen ertoe leiden dat de Stadsregio niet over voldoende financiële ruimte beschikt om aan de verplichtingen van het convenant te voldoen. Als dat het geval is dient volgens de rekenkamer het convenant aangepast te worden. Dat kan ons inziens echter alleen door overleg tussen beide partijen en niet eenzijdig door de Stadsregio Amsterdam.
Rekenkamerbrief: p.7
Onderzoeksrapport: p.20
Daarnaast zijn er ook aanvullende financiële risico’s voor het vervangingsonderhoud van de metro-infrastructuur. Het gaat dan om onderhoud aan metro-infrastructuur waar nog geen afspraken over zijn gemaakt zoals de Noord/Zuidlijn en de OV-chippoortjes op het station (door de Dienst Metro geschat op € 91 miljoen). Ook ziet de Dienst Metro nog een risico voor het vervangingsonderhoud in de jaren 2028-2031 (ruwe schatting € 100 miljoen).
De Stadsregio Amsterdam heeft door het Rijk bezuinigingen opgelegd gekregen. De rekenkamer heeft de financiële positie van de Stadsregio Amsterdam niet onderzocht en kan deze dus ook niet beoordelen. Het is echter denkbaar dat de rijksbezuinigingen ertoe leiden dat de Stadsregio niet over voldoende financiële ruimte beschikt om aan de verplichtingen van het convenant te voldoen. Als dat het geval is dient volgens de rekenkamer het convenant aangepast te worden. Dat kan ons inziens echter alleen door overleg tussen beide partijen en niet eenzijdig door de Stadsregio Amsterdam.
Rekenkamerbrief: p.7
Onderzoeksrapport: p.20
Daarnaast zijn er ook aanvullende financiële risico’s voor het vervangingsonderhoud van de metro-infrastructuur. Het gaat dan om onderhoud aan metro-infrastructuur waar nog geen afspraken over zijn gemaakt zoals de Noord/Zuidlijn en de OV-chippoortjes op het station (door de Dienst Metro geschat op € 91 miljoen). Ook ziet de Dienst Metro nog een risico voor het vervangingsonderhoud in de jaren 2028-2031 (ruwe schatting € 100 miljoen).
Welke aanbevelingen doet de rekenkamer?
De rekenkamer doet twee aanbevelingen aan het college.
1. Verbeter het beheer van het MVP Metro door:
- een actueel overzicht te houden van het gerealiseerde en nog benodigde investeringsbudget ten laste van het MVP Metro
- de benodigde bijdrage vanuit de Stadsregio Amsterdam jaarlijks te actualiseren
2. Maak met de SRA nieuwe afspraken over de financiering van het totale vervangingsonderhoud van de metro-infrastructuur tot 2031 en leg deze afspraken op een eenduidige wijze vast in een nieuw convenant
De rekenkamer doet twee aanbevelingen aan het college.
1. Verbeter het beheer van het MVP Metro door:
- een actueel overzicht te houden van het gerealiseerde en nog benodigde investeringsbudget ten laste van het MVP Metro
- de benodigde bijdrage vanuit de Stadsregio Amsterdam jaarlijks te actualiseren
2. Maak met de SRA nieuwe afspraken over de financiering van het totale vervangingsonderhoud van de metro-infrastructuur tot 2031 en leg deze afspraken op een eenduidige wijze vast in een nieuw convenant
Onderzoekers
