Luchtkwaliteit in Amsterdam
Laatste update: 28 juni 2016
Over het onderzoek
In Luchtkwaliteit in Amsterdam onderzochten we samen met de rekenkamers van Den Haag, Rotterdam en Utrecht de aanpak van de luchtkwaliteit in de gemeente Amsterdam.
Het Rijk is eindverantwoordelijk voor de luchtkwaliteit in Nederland. Het heeft hiervoor in 2009 het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) opgesteld. Hierin staan de maatregelen die rijksoverheid, de provincies en gemeenten hebben genomen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Het NSL heeft twee hoofddoelstellingen:
- Het verbeteren van de luchtkwaliteit ten behoeve van de volksgezondheid.
- Het bieden van ruimte voor en bijdragen aan de onderbouwing van ruimtelijke projecten.
Met de maatregelen in het NSL moet Nederland in 2011 overal voldoen aan de normen voor fijnstof (PM10) en in 2015 aan de normen voor stikstofdioxide (NO2).
Status en conclusies
Uit ons onderzoek kwamen zes aanbevelingen naar voren, zie hiervoor het bestuurlijk rapport en het onderzoeksrapport. In 2016 voerden we een vervolgonderzoek uit, waarin we onderzochten in hoeverre het college deze aanbevelingen had overgenomen. Het bleek dat de luchtkwaliteit in de stad in de tussenliggende jaren was verbeterd, maar dat de gemeente (nog steeds) niet overal in de stad voldeed aan de wettelijke norm voor NO2. Lees voor meer informatie over het opvolgingsonderzoek de rekenkamerbrief en het onderzoeksrapport.
Video: Luchtkwaliteit in Amsterdam
Onderzoek de mogelijkheid van rigoureuze maatregelen om de verkeersintensiteit op de (bijna-)knelpunten drastisch te verminderen en de doorstroming te verbeteren om zo in 2015 overal te kunnen voldoen aan de EU-normen voor NO2 : in uitvoering Het college wilde in 2011geen (rigoureuze) locatiespecifieke maatregelen nemen om de luchtkwaliteit op knelpunten te verbeteren, bovenop de twee die in het nieuwe beleid uit 2011 waren opgenomen. Dit veranderde toen in 2013 bleek dat met generieke maatregelen niet tijdig aan de normen zou kunnen worden voldaan. Het college besloot toch meer in te zetten op locatiespecifieke maatregelen en hiervoor een plan op te stellen. De geplande uitvoering loopt tot en met 2023.
Het college wilde in 2011geen (rigoureuze) locatiespecifieke maatregelen nemen om de luchtkwaliteit op knelpunten te verbeteren, bovenop de twee die in het nieuwe beleid uit 2011 waren opgenomen. Dit veranderde toen in 2013 bleek dat met generieke maatregelen niet tijdig aan de normen zou kunnen worden voldaan. Het college besloot toch meer in te zetten op locatiespecifieke maatregelen en hiervoor een plan op te stellen. De geplande uitvoering loopt tot en met 2023.
Maak bij de selectie van maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren een zichtbare afweging tussen kosten en de met de maatregel te realiseren effecten voor de luchtkwaliteit. Betrek daarbij niet alleen de kosten die de gemeente moet maken voor de uitvoering van de maatregel, maar ook de maatschappelijke kosten die de uitvoering van de maatregel met zich meebrengt : gedeeltelijk uitgevoerd De rekenkamer wees er in 2011 op dat naast kosten ook aspecten als de voorbeeldfunctie van de overheid of de zekerheid waarmee beoogde effecten kunnen worden gerealiseerd, een rol kunnen spelen bij de keuze van maatregelen. Het college heeft het aspect van de voorbeeldfunctie van de overheid verwerkt in de notitie Maatregelenpakket schone lucht (2016). Bij het opstellen van dit pakket is serieus aandacht besteed aan de impact van de maatregelen op burgers en ondernemers. In de notitie zijn echter geen berekeningen opgenomen van de kosteneffectiviteit per maatregel en de daarbij gemaakte afwegingen van maatschappelijke kosten en (neven-)effecten.
De rekenkamer wees er in 2011 op dat naast kosten ook aspecten als de voorbeeldfunctie van de overheid of de zekerheid waarmee beoogde effecten kunnen worden gerealiseerd, een rol kunnen spelen bij de keuze van maatregelen. Het college heeft het aspect van de voorbeeldfunctie van de overheid verwerkt in de notitie Maatregelenpakket schone lucht (2016). Bij het opstellen van dit pakket is serieus aandacht besteed aan de impact van de maatregelen op burgers en ondernemers. In de notitie zijn echter geen berekeningen opgenomen van de kosteneffectiviteit per maatregel en de daarbij gemaakte afwegingen van maatschappelijke kosten en (neven-)effecten.
Houd bij de formulering van het beleid rekening met onzekerheden in het model en betrek hierbij ook de bijna-knelpunten in de stad : uitgevoerd In het landelijke rekenmodel voor luchtkwaliteit worden ieder jaar de nieuwe inzichten in praktijkemissies meegenomen. De gemeente zelf controleert regelmatig haar invoergegevens in dit landelijke model en past deze waar nodig aan. Ook monitort zij sinds 2013 op basis van gemeten waarden van het luchtmeetnet de bijna-knelpunten in de stad. Bovendien is de gemeente sinds 2013 meer gaan inzetten op locatiespecifieke maatregelen bij (bijna) knelpunten. Hierdoor is het risico verminderd dat gegevens onverwachts negatief moeten worden bijgesteld en bijna-knelpunten zo maar knelpunten worden.
In het landelijke rekenmodel voor luchtkwaliteit worden ieder jaar de nieuwe inzichten in praktijkemissies meegenomen. De gemeente zelf controleert regelmatig haar invoergegevens in dit landelijke model en past deze waar nodig aan. Ook monitort zij sinds 2013 op basis van gemeten waarden van het luchtmeetnet de bijna-knelpunten in de stad. Bovendien is de gemeente sinds 2013 meer gaan inzetten op locatiespecifieke maatregelen bij (bijna) knelpunten. Hierdoor is het risico verminderd dat gegevens onverwachts negatief moeten worden bijgesteld en bijna-knelpunten zo maar knelpunten worden.
Bewaak de tijdige uitvoering van het beleid en verbeter het zicht op de resultaten en effecten van beleid. Ga bij tegenvallende resultaten en effecten direct na welke consequenties dit heeft voor het beleid. Wacht voor het bedenken en uitvoeren van alternatieve maatregelen niet de uitkomsten af van de landelijke monitoringsrapportage, omdat dit ernstig vertragend werkt : gedeeltelijk uitgevoerd Het college heeft geen eigen methode ontwikkeld waarmee het zelf (tussentijds) de tijdige uitvoering van luchtkwaliteitsmaatregelen kan bewaken, zicht kan houden op de realisatie van de beoogde effecten en snel in staat is te reageren bij tegenvallende resultaten. Omdat het college in 2013 het pakket luchtkwaliteitsmaatregelen wel heeft geëvalueerd vinden we dat deze aanbeveling gedeeltelijk is uitgevoerd.
Het college heeft geen eigen methode ontwikkeld waarmee het zelf (tussentijds) de tijdige uitvoering van luchtkwaliteitsmaatregelen kan bewaken, zicht kan houden op de realisatie van de beoogde effecten en snel in staat is te reageren bij tegenvallende resultaten. Omdat het college in 2013 het pakket luchtkwaliteitsmaatregelen wel heeft geëvalueerd vinden we dat deze aanbeveling gedeeltelijk is uitgevoerd.
Betrek bij de keuze van maatregelen alle aspecten die vanuit het oogpunt van volksgezondheid van belang zijn, zoals het verder terugdringen van PM2,5 en andere schadelijke stoffen, de omvang van de blootstelling bij inwoners, de schatting van het aantal ziektegevallen en de gevolgen voor de luchtkwaliteit in de gehele stad : uitgevoerd Het college reageerde in 2011 enigszins terughoudend op de aanbeveling om de volksgezondheid meer centraal te stellen in het luchtkwaliteitsbeleid. Toch is opvolging gegeven aan de aanbeveling. Het nu zittende college heeft in de Agenda duurzaamheid (2015) de meetlat voor het onderdeel luchtkwaliteit expliciet hoger gelegd en de focus verschoven van ‘voldoen aan normen’ naar ‘gezondheid’. Zo zijn voor stikstofdioxide (NO2) doelen geformuleerd die verder gaan dan wettelijk verplicht is. Ook is door het college een doelstelling opgenomen voor de vermindering van roet, waarvoor geen wettelijke normen zijn opgesteld. Deze agenda is uitgewerkt in het Breed pakket maatregelen luchtkwaliteit (2016).
Het college reageerde in 2011 enigszins terughoudend op de aanbeveling om de volksgezondheid meer centraal te stellen in het luchtkwaliteitsbeleid. Toch is opvolging gegeven aan de aanbeveling. Het nu zittende college heeft in de Agenda duurzaamheid (2015) de meetlat voor het onderdeel luchtkwaliteit expliciet hoger gelegd en de focus verschoven van ‘voldoen aan normen’ naar ‘gezondheid’. Zo zijn voor stikstofdioxide (NO2) doelen geformuleerd die verder gaan dan wettelijk verplicht is. Ook is door het college een doelstelling opgenomen voor de vermindering van roet, waarvoor geen wettelijke normen zijn opgesteld. Deze agenda is uitgewerkt in het Breed pakket maatregelen luchtkwaliteit (2016).
Verbeter de informatievoorziening aan de raad over de beoogde en behaalde prestaties en effecten van beleid, zodat zij beter haar kaderstellende en controlerende taak kan vervullen : gedeeltelijk uitgevoerd Het college heeft met betrekking tot de luchtkwaliteit geen een integrale wijze van rapporteren ontwikkeld. Dit had het college wel toegezegd. De gemeenteraad is de afgelopen jaren wel ad hoc geïnformeerd door het college.
Het college heeft met betrekking tot de luchtkwaliteit geen een integrale wijze van rapporteren ontwikkeld. Dit had het college wel toegezegd. De gemeenteraad is de afgelopen jaren wel ad hoc geïnformeerd door het college.
Verbeter de informatievoorziening aan de burger over luchtkwaliteit en houdt daarbij rekening met de aanbevelingen die de GGD op dat gebied heeft gedaan : gedeeltelijk uitgevoerd De gemeente heeft een centrale website www.amsterdam.nl/luchtkwaliteit aangemaakt waarop informatie is te vinden over allerlei aspecten die samenhangen met het onderwerp luchtkwaliteit. Er zijn echter diverse gemeentelijke websites over luchtkwaliteit en die verwijzen niet allemaal consequent naar elkaar en zijn soms ook niet actueel.
De gemeente heeft een centrale website www.amsterdam.nl/luchtkwaliteit aangemaakt waarop informatie is te vinden over allerlei aspecten die samenhangen met het onderwerp luchtkwaliteit. Er zijn echter diverse gemeentelijke websites over luchtkwaliteit en die verwijzen niet allemaal consequent naar elkaar en zijn soms ook niet actueel.
De gemeente voldoet nog niet aan de norm
Aandacht voor luchtkwaliteit blijft nodig. Want ondanks dat de luchtkwaliteit in de stad over de afgelopen jaren is verbeterd, voldoet de gemeente (nog steeds) niet overal in de stad aan de wettelijk norm voor NO2. Hieraan had zij al op 1 januari 2015 moeten voldoen.
Aandacht voor luchtkwaliteit blijft nodig. Want ondanks dat de luchtkwaliteit in de stad over de afgelopen jaren is verbeterd, voldoet de gemeente (nog steeds) niet overal in de stad aan de wettelijk norm voor NO2. Hieraan had zij al op 1 januari 2015 moeten voldoen.
Aandacht voor integrale afweging (maatschappelijke) kosten en effecten blijft nodig
Ons oorspronkelijke onderzoek had al snel doorwerking. In het luchtkwaliteitsbeleid van 2011 is aandacht besteed aan de afweging van (maatschappelijke) kosten en effecten. De aandacht voor kosteneffectiviteit lijkt inmiddels weer wat verslapt. In het meest recente luchtkwaliteitsbeleid – het Maatregelpakket Schone lucht voor Amsterdam: op weg naar een uitstootvrij 2025, dat de gemeenteraad op 22 juni 2016 heeft vastgesteld – ontbreekt een integrale afweging.
Ons oorspronkelijke onderzoek had al snel doorwerking. In het luchtkwaliteitsbeleid van 2011 is aandacht besteed aan de afweging van (maatschappelijke) kosten en effecten. De aandacht voor kosteneffectiviteit lijkt inmiddels weer wat verslapt. In het meest recente luchtkwaliteitsbeleid – het Maatregelpakket Schone lucht voor Amsterdam: op weg naar een uitstootvrij 2025, dat de gemeenteraad op 22 juni 2016 heeft vastgesteld – ontbreekt een integrale afweging.
Verbetering van de voortgangsrapportage luchtkwaliteit is wenselijk
Het college zegde in 2011 toe een rapportagewijze te ontwikkelen om voortaan eenmaal per jaar informatie te gaan aanbieden aan de gemeenteraad over de voortgang van de uitvoering van de luchtkwaliteitsmaatregelen, de uitkomsten van het rekenmodel (de landelijke NSL-Monitoringstool) en de meetresultaten (GGD-luchtmeetnet). Zo’n gestructureerde rapportage is tot nu toe niet ontwikkeld. Het ontwikkelen van zo’n rapportage vinden we nog steeds belangrijk voor de raad om haar controlerende en kaderstellende taak goed te kunnen uitvoeren.
Het college zegde in 2011 toe een rapportagewijze te ontwikkelen om voortaan eenmaal per jaar informatie te gaan aanbieden aan de gemeenteraad over de voortgang van de uitvoering van de luchtkwaliteitsmaatregelen, de uitkomsten van het rekenmodel (de landelijke NSL-Monitoringstool) en de meetresultaten (GGD-luchtmeetnet). Zo’n gestructureerde rapportage is tot nu toe niet ontwikkeld. Het ontwikkelen van zo’n rapportage vinden we nog steeds belangrijk voor de raad om haar controlerende en kaderstellende taak goed te kunnen uitvoeren.
Hoe reageerde het college op de vermelde aandachtspunten?
Het college is het eens met het aandachtspunt van de rekenkamer dat de gemeente nog niet overal voldoet aan de normen en dat aandacht voor luchtkwaliteit nodig blijft. Ook vindt het college dat een verbetering van de voortgangsrapportage aan de gemeenteraad wenselijk is. Het college plaatst echter enkele kanttekeningen bij ons punt dat aandacht voor integrale afweging van (maatschappelijke) kosten en effecten nodig blijft. Het college geeft aan dat het vaak lastig is om de effecten van luchtkwaliteitsmaatregelen in beeld te brengen. De bestuurlijke reactie van het college is als bijlage in de rekenkamerbrief integraal opgenomen. Het nawoord van de rekenkamer treft u aan als punt 5 in de rekenkamerbrief.
Het college is het eens met het aandachtspunt van de rekenkamer dat de gemeente nog niet overal voldoet aan de normen en dat aandacht voor luchtkwaliteit nodig blijft. Ook vindt het college dat een verbetering van de voortgangsrapportage aan de gemeenteraad wenselijk is. Het college plaatst echter enkele kanttekeningen bij ons punt dat aandacht voor integrale afweging van (maatschappelijke) kosten en effecten nodig blijft. Het college geeft aan dat het vaak lastig is om de effecten van luchtkwaliteitsmaatregelen in beeld te brengen. De bestuurlijke reactie van het college is als bijlage in de rekenkamerbrief integraal opgenomen. Het nawoord van de rekenkamer treft u aan als punt 5 in de rekenkamerbrief.
Onderzoekers
Onderzoekers opvolgingsonderzoek