Beheer en onderhoud bruggen

Er is geen (adequaat uitgewerkt) beleid voor het beheer en onderhoud van bruggen en het is lastig te doorgronden hoe in de praktijk het beheer en onderhoud van bruggen wordt uitgevoerd omdat er weinig informatie hierover beschik­baar is. Het is daarom niet goed vaststellen of het beleid voor het beheer en onderhoud van bruggen doeltreffend en doelmatig is.

Er is weinig inzicht in de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beheer en onderhoud van bruggen. De trage invoering van asset mana­gement vormt een verklaring, maar geen rechtvaardiging. Het proces van invoering is systematisch– onderschat. Het is belangrijk om snelheid in het verande­ringsproces te houden. Vertragen, stoppen of een heel andere koers gaan varen lijkt ons onverstandig. Vanuit deze gedachtegang hebben we drie aanbevelingen geformuleerd:

1. Wees terughoudend met reorganiseren en wees alert op de effecten van veelvuldig reorganiseren.
2. Ga door op de ingeslagen weg van asset management en houd de snelheid erin.
3. Maak een plan voor een adequate monitoring van beheer en onderhoud tijdens het proces van invoering van asset management.

Daarnaast hebben we ook twee aanbevelingen geformuleerd die een bijdrage kunnen leveren aan een betere invoering van asset management:

1. Betrek het vervangingsonderhoud bij de invoering van asset management.
   Tot op dit moment moeten budgetten voor vervanging prioritair worden aangevraagd. Dat maakt planmatig werken gedurende hele levenscyclus van een “asset” (van ontwerp tot sloop) onmogelijk.
2. Werk bij de invoering van asset management de rol van de service provider (verder) uit. Deze aanbeveling is een pleidooi om helderheid te creëren over de verant­woordelijkheden van de ‘uitvoerders’.

Het college van B&W heeft aangegeven zich te herkennen in de bevindingen en aanbevelingen en ziet deze als steun in de rug voor het krachtig doorzetten  en bewaken van de invoering van asset management. Het college is echter weinig concreet over hoe het uitvoering zal geven aan de aanbevelingen.

Wij hebben niet de indruk dat bij de bruggen in de hoofdinfrastructuur er directe aanwijzingen zijn voor acuut gevaar. Er zijn ook geen grote of frequente storingen die het nieuws halen. Er lijkt dus wel degelijk het nodige goed te gaan. We denken dat dit vooral te danken is aan de hoge mate van vakmanschap en betrokkenheid bij de (vaak wat oudere) medewerkers die momenteel het beheer en onder­houd aan de bruggen uitvoeren. Risico-inschat­tingen op basis van centraal bijgehouden systemen waarin eenduidig en helder de onderhoudsstaat wordt gemonitord, zijn niet mogelijk.

Bruggen leveren een bijdrage aan de bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid in de stad. Goed beheer en onderhoud van de bruggen draagt bij aan het voldoen aan de gestelde kwaliteit- en veiligheidseisen. Als een brug echter niet voldoet aan de gestelde eisen, kan dat leiden tot een verminderde bereik­baarheid, leefbaarheid en veiligheid in de stad. De brug moet bijvoorbeeld afgesloten worden, er ontstaan files, omleidingen of stremmingen met bijbehorende mogelijke verkeersonveilige situaties of er is sprake van geluidsoverlast, vieze lucht of plak en klad. Als er iets mis is met de bruggen kan de gemeente aansprakelijk gesteld worden.

Het beheer en onderhoud van het areaal bruggen in Amsterdam wordt geheel bekostigd uit de algemene middelen. De centrale stad is verantwoordelijk voor circa 274 bruggen (vast en beweegbaar) die onderdeel uitmaken van de hoofdinfrastructuur van Amsterdam. Voor dit bruggenareaal was er in de jaren 2010 – 2014 jaarlijks een budget van ongeveer € 6,5 miljoen beschikbaar voor regulier beheer en onderhoud. Daarnaast is in deze periode jaarlijks circa € 14 miljoen aan kredieten toegekend voor de financiering van vervangingsinvesteringen.

Het gemeentelijke beleid voor het beheer en onderhoud aan infrastructuren, waaronder bruggen, is de afgelopen jaren sterk in ontwikkeling. Daar waar voorheen een vast budget en vaste onderhoudsinspanningen als uitgangspunt werd genomen, staan sinds een aantal jaar het beoogd kwaliteitsniveau en ambities op het gebied van bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid centraal. De gemeenteraad heeft daarom besloten de methodiek van asset management gemeente breed in te voeren voor de inrichting van de inkoop en het beheer en onder­houd van de openbare ruimte. Asset management omvat de systematisch gecoördineerde activiteiten waarmee Amsterdam uitvoering geeft aan het optimaal beheren van de objecten (assets) en de daarmee verbonden prestaties, risico’s en investeringen gedurende de gehele levenscyclus van het object.

In dit onderzoek zijn we nagegaan in hoeverre het beleid voor het beheer en onderhoud van bruggen doelmatig en doeltreffend is. Wij hebben daarvoor antwoord gezocht op de volgende vijf onderzoeksvragen:

1. In welke mate heeft de gemeente Amsterdam adequaat beleid geformuleerd voor het beheer en onderhoud aan haar bruggen?
2. In hoeverre geven drie geselecteerde casussen vertrouwen in de doelmatigheid en doeltreffendheid van de huidige wijze van werken en het gevoerde beleid?
3. In welke mate legt de gemeente duidelijk verantwoording af over de uitvoering van het beleid voor beheer en onderhoud aan bruggen?
4. In hoeverre houdt de gemeente adequaat toezicht op de onderhoudsituatie van de bruggen?
5. In welke mate verloopt de verbetering van beleid, toezicht en verantwoording volgens verwachting?

Het ontbreekt aan (adequaat uitgewerkt) beleid voor het beheer en onderhoud van bruggen en er is weinig informatie (centraal en toegankelijk) over de praktijk. Daarom leek het ons illustratief om onze rekenkamerbrief met vijf filmpjes over de praktijk te verhelderen en tastbaarder te maken. De filmbeelden zijn in 2014 opgenomen tijdens onze bezoeken aan het team Service en Techniek van de toenmalige Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer (DIVV). In dit team zijn de medewerkers werkzaam die het beheer en onderhoud aan de bruggen uitvoeren. Via onderstaande vragen kunnen de filmpjes worden bekeken.

In het filmpje (duur 02:08 minuten) komen het vakmanschap en de passie in beeld van de (vaak al wat oudere) medewerkers van de afdeling Service en Techniek. Deze ‘bruggenfluisteraars’ verrichten het beheer en onderhoud aan de bruggen en zijn bekend met elk piepje en kraakje. Zij zijn er trots op om de Amsterdamse bruggen in goede staat te houden. Het gaat hen aan het hart als ze merken dat een brug er niet mooi (genoeg) bij ligt. De beelden geven ook een inkijkje in de binnenkant van een brug.

Het filmpje (duur 02:59 minuten) illustreert het belang van het snel borgen van unieke kennis van de huidige medewerkers. De afgelopen jaren kende de dienst infrastructuur verkeer en vervoer (DIVV) meerdere reorganisaties en bij elke reorganisatie wordt het risico gelopen kennis te verliezen. Omdat het team Service en Techniek in onvoldoende mate nieuwe mensen mag aannemen is het lastig de wat oudere medewerkers hun specifieke expertise over te laten dragen van persoon op persoon. Sommige kennis kan gewoonweg alleen in de praktijk worden opgedaan. Afgelopen jaren zijn al enkele sleutelfunctionarissen met pensioen gegaan en is al waardevolle kennis verloren gegaan.

In het filmpje (duur 02:32 minuten) komt een belangrijk aspect van asset management aan bod, namelijk de noodzaak om kwalitatief omschreven beheerniveaus te vertalen naar objectief meetbare indicatoren. Wat wordt nou eigenlijk bedoeld met de door de gemeente in 2008 onderscheiden beheerniveaus ‘minimum’, ’sober’, ‘verzorgd’ en ‘top’? De laatste jaren is gekozen voor het niveau ‘sober’. Het is echter niet duidelijk wanneer hier nu precies aan voldaan wordt en welke concrete onderhoudswerkzaamheden hiervoor dienen te worden uitgevoerd. Zo heeft ieder hier zijn eigen idee over.

Het onderhoud aan de bruggen moet doorgaan terwijl de omslag naar het werken volgens asset management gemaakt wordt. DIVV beschikt niet (nog) over een centraal beheersysteem dat hiervoor nodig is. Het filmpje (duur 04:03 minuten) laat zien dat relevante informatie per brug (nog) niet centraal toegankelijk is opgeslagen, maar versnipperd in de organisatie aanwezig is: op papier, digitaal en in de hoofden van medewerkers. DIVV is al wel begonnen met het digitaliseren van papieren archieven, maar hiervoor lijkt geen gestructureerde werkwijze te zijn. Daarom gebruikt DIVV onder meer nog oude bruggenboeken waarin de basisgegevens van bruggen tot circa het jaar 1980 zijn bijgehouden.

Het filmpje (duur 03:05 minuten) geeft een beeld van de onzekerheid die het team Service en Techniek voelt over zijn toekomst. De gemeente heeft nog geen definitief besluit genomen over in hoeverre het team puur een rol als ‘service provider’(uitvoerder) moet gaan vervullen en of zij deze rol wel of niet zal uitbesteden. In de huidige impliciete (budget gestuurde) werkwijze voert het team ook (soms “stiekem”) taken uit die tot de rol van ‘asset manager’ behoren, zoals het maken van afwegingen en keuzes voor uit te voeren onderhoudsmaatregelen. Medewerkers van het team voelen soms een te grote afstand tussen hen en de medewerkers van het team Asset Management.