Begrotingscyclus bestuurscommissies

Ongeveer gelijktijdig met dit onderzoek startte de Commissie Brenninkmeijer met het evalueren van het bestuurlijk stelsel in Amsterdam. Die evaluatie was vooral gericht op de toekomst. Politiek en bestuurlijk is er daardoor veel in beweging geraakt. Dit onderzoek heeft daarom een wat ander karakter dan een gewoon rekenkameronderzoek. Het had al een inventariserend karakter en we hebben gezien de discussie over het bestuurlijk stelsel, dit onderzoek nog verder beperkt qua omvang en doorlooptijd. Het perspectief van de bestuurscommissies stond centraal. Het onderzoek gaat over een complex, breed onderwerp, dat dus volop in beweging is. De wijziging van het bestuurlijk stelsel, waartoe onlangs besloten is, kan grote gevolgen hebben voor de begrotingscyclus. Hierdoor is de inventarisatie van knelpunten meer dan anders een momentopname. Omdat onze bevindingen al snel gedateerd kunnen zijn, is ervoor gekozen om het achterliggende onderzoeksrapport niet te publiceren en intern te houden.

Sinds 2015 maken de begrotingen van de bestuurs­commissies integraal onderdeel uit van de programmabegroting van de stedelijke organisatie. Een ander nieuw fenomeen is het gebiedsgericht werken in de gemeente. Hierbij werkt de gemeente onder meer in een zogenaamde gebiedscyclus met ondernemers, burgers en (maatschappelijke) organisaties samen in specifieke gebieden. De gemeente doet voorkomen alsof de twee cycli naadloos in elkaar grijpen, maar dat is niet het geval.

De rekenkamer signaleert de volgende serieuze knelpunten:

• De gemeenteraad krijgt beperkt inzicht in de knelpunten uit de gebieden van de stad.
• De voortgang van activiteiten in gebieden is voor burgers lastig te volgen.
• De variatie in gebiedsplannen maakt de plannen minder inzichtelijk.
• De huidige werkwijze leidt bij de bestuurscommissies tot weinig flexibiliteit richting burger.
• Er is sprake van onduidelijkheid en stroperigheid in de ambtelijke organisatie van de gemeente Amsterdam

Aangezien de inventarisatie van knelpunten meer dan anders een momentopname is, beperkt de rekenkamer zich tot enkele suggesties in plaats van de gebruikelijke aanbevelingen. De suggesties hebben betrekking op:

• een betere informatie­voorziening aan de gemeenteraad;
• een grotere transparantie zodat voor burger duidelijk is wat de voortgang is van activiteiten in de gebieden;
• de verbetering van gebiedsplannen;
• het vergroten van de flexibiliteit waarmee bestuurscommissies kunnen optreden;
• de verbetering van de communicatie binnen de ambtelijke organisatie.

De rekenkamer heeft het college in de gelegenheid gesteld om inhoudelijk te reageren. Het college heeft daar ruim gebruik van gemaakt en geeft aan de suggesties graag ter harte te nemen. Deze zullen, samen met het rapport van de commissie Brenninkmeijer en de interne evaluaties die zijn uitgevoerd naar de verschillende P&C-producten, worden gebruikt om verdere verbeteringen in de P&C-cyclus aan te brengen. De bestuurlijke reactie van het college is opgenomen in de rekenkamerbrief.

In het nawoord gaat de rekenkamer in op het knelpunt van beperkte flexibiliteit. Het college zegt dit niet te zien als een knelpunt, maar als een gevolg van de landelijke wetgeving die tot de wijziging van het bestuurlijk stelsel heeft geleid. De rekenkamer vindt dit wel degelijk een serieus knelpunt. Pas laat in de tijd wordt namelijk duidelijk over hoeveel budget de bestuurscommissies kunnen beschikken. Het budget sluit niet aan op de taken en problemen in een gebied: het budget staat vast ongeacht de groei en de opgave waar een gebied voor staat. Reserves die stadsdelen in het verleden hadden, waarmee ingespeeld kon worden op gesignaleerde problemen in buurten en nieuwe activiteiten konden worden gefinancierd, worden minder en verdwijnen in 2017. Tenslotte moeten de bestuurscommissies opereren binnen de strikte bevoegdheden die ze in het nieuwe bestuurlijk stelsel hebben gekregen. Dit alles zorgt ervoor dat de huidige werkwijze het gebiedsgericht werken niet ten goede komt. De rekenkamer doet een concrete suggestie om de flexibiliteit van de bestuurscommissies te vergroten zodat zij sneller kunnen reageren op ideeën van burgers en bedrijven.

Dit onderzoek vloeit voort uit een nadrukkelijke wens van de klankbordgroep van de bestuurscommissies om aandacht te geven aan de verhouding tussen de begrotings­cyclus en de gebiedscyclus. Volgens leden van de klankbordgroep sloot de P&C-cyclus niet goed aan bij de gebiedscyclus waardoor het heel lang duurde voordat er duidelijkheid was over het budget.

In maart en april 2016 heeft de rekenkamer een verkenning verricht naar de P&C-cyclus van de bestuurscommissies. In de verkenning hebben wij gekeken naar wat de gebiedscyclus inhoudt en hoe een eventueel onderzoek zich zou verhouden tot de evaluatie van het bestuurlijk stelsel door de commissie Brenninkmeijer. We hebben gesprekken gevoerd met leden van de commissie Brenninkmeijer. Ook hebben we de algemene vergadering van de zeven bestuurscommissies bezocht om te horen wat hun ervaringen waren met de P&C-cyclus en de gebiedscyclus. Uit de verkenning kwam het beeld naar voren van een begrotingscyclus waarbij de betrokken partijen nog erg zoekende zijn naar de juiste invulling en er op een aantal punten sprake was van een gebrek aan transparantie. De uitkomsten van de verkenning waren aanleiding om in juni 2016 een beperkt rekenkameronderzoek te starten.

In dit onderzoek is de rekenkamer nagegaan in hoeverre de P&C-cyclus bij bestuurscommissies serieuze knelpunten kent die om nadere aandacht vragen. Daarvoor hebben we een antwoord gezocht op de volgende vragen:

1. Wat houden de P&C-cyclus en de gebiedscyclus voor de bestuurscommissies in?
2. In hoeverre zijn er knelpunten bij de twee cycli?
3. In hoeverre zijn de knelpunten serieus? Daaronder verstaan we dat knelpunten die de doelen van de gemeente belemmeren, of structureel van aard zijn, of niet erkend worden en waar ook nog geen oplossing voor is of wel erkend worden, maar waarvoor een oplossing nog niet gevonden is.